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美国印太战略实质与中国的制度制衡——一种基于国际关系理论的政策分析

作者:贺凯   来源:《现代国际关系》2019年第1期  已有 1626人浏览 放大  缩小
  [内容提要]在亚太地区经济相互依存度不断加深的背景下,美国、中国以及东盟等各方为体越来越倾向于实施包容性制度制衡、排他性制度制衡和制度间制衡等不同形式的制度制衡战略,通过在多边机制中的竞争来追求自身权力和影响力的最大化。美国特朗普政府提出的印太战略是针对中国崛起所实施的排他性制度制衡,目的是加强印太机制内国家间在经济和安全领域的合作,以平衡和限制中国在地区事务中的影响力。从制度竞争的视角出发,中国可以采取机制分化策略和包容性制度制衡的战略选项,以抗衡美国的印太战略给中国崛起造成的战略压力。

  自特朗普 2017 年 11 月亚洲行开始,美国就正式开启了其印太战略的布局。2017 年东亚峰会上,“四国安全对话机制 2.0”,即美、日、澳、印四国安全对话在 10 年后再次开启。虽然四国安全对话机制的前景还不明朗,但其对中国所产生的战略压力不能小觑。在特朗普政府2017 年底发表的《国家安全战略》中,“印太”这个概念被重复了 12 次,而以前常用的“亚太”却几乎没被提起。2018 年 6 月初,美国又将太平洋司令部改名为印太司令部。在特朗普政府对中国发起贸易战的背景下,如何正确理解和评估美国对华的安全战略显得尤其重要。美国印太战略的出台,虽然还有其不成熟的一面,但已经深刻影响了整个地区的安全格局。如何在中美贸易战的同时,充分应对美国印太战略给中国崛起带来的新挑战,并制定出相应的应对策略,已经成为中国国际关系学者和政策研究人员必须回答的问题。
  本文从国际关系中制度制衡理论的视角出发,分析美国及其盟友所倡议的印太机制背后的战略原因和影响,并提出如何在制度制衡的理论框架指导下,制定出相应的制度制衡战略来缓解印太机制给中国崛起造成的战略压力。本文分为三个部分。第一部分将结合既有国际关系理论,从理论层面分析印太概念的理论基础和政策适用性。作者认为,现有国际关系三大理论都不足以解释印太概念、印太战略的兴起及其在战略领域的应用。第二部分,作者提出以国际关系中的中层理论——制度制衡理论——来更好地理解印太概念和可能实现的印太战略,尤其是解释美国主导的印太机制的战略实质。作者认为,特朗普的印太战略是针对中国崛起所实施的“排他性制度制衡”,其目的是通过印太机制内国家间在经济和安全领域的合作,平衡和限制中国在地区事务中的影响力。在结论中,作者建议中国应根据制度制衡理论设计出相应的“制度制衡”战略,以抗衡美国的印太战略给中国崛起造成的战略压力。
  一、印太概念、国关理论及战略应用
  早在奥巴马执政时期,“印太”概念就已在美国外交话语中出现。2010 年,美国国务卿希拉里·克林顿在其发表于《外交政策》杂志的“美国的太平洋世纪”一文中提到,美国计划“将其与澳大利亚的战略同盟从太平洋扩展到印太地区,以成为真正的全球伙伴关系。”澳大利亚在 2013 年的国防白皮书中,将其战略利益区域定义为覆盖整个太平洋和印度洋的“印太战略弧”。同年,印度和日本的政府高官也纷纷举起“印太”的大旗,在外交和安全论坛场合频频使用“印太”来代替早已约定俗成的“亚太”概念,进而重新定义地区的战略范围和格局。
  从现实主义国际关系理论的角度出发,一些学者总结了印太概念所包含的两个现实主义目的。第一,美澳日高调倡导印太概念和印太战略,其目的就是提升印度在地区安全中的重要性,并希望印度能承担起制衡中国崛起的重任。作为迅速崛起的地区大国,印度事实上是中国崛起的天然制衡国。然而,在地区事务和安全格局中,印度的作用却长时间地被低估。印度虽然是东盟地区论坛的一员,并且也加入了东亚峰会,但它仍一直被排挤在亚太经合组织之外。所以,印度在地区事务中所发挥的作用一直很有限,尤其在制衡中国方面。印太概念的兴起,其实就是让印度发挥其一直应该发挥的作用,即在中国崛起背景下的新的地区安全格局中起到平衡中国地区影响力的作用。正如美国智库学者所指出的,“印度的崛起本身就是维持亚洲安全秩序的保证。”无论今后美国是否从亚洲退出,印度都将成为平衡中国影响的地区大国。
  第二,印太概念的提出也为美国继续深化和扩展其在亚太地区的战略同盟提供了理由。中国在2010 年超过日本成为世界第二大经济体。2013 年,中国又超过美国成为世界最大贸易国。中国经济的高速发展与西方国家深陷金融危机的经济停滞形成鲜明对比。因此,美国开始警惕和担忧中国崛起对地区安全及其世界霸权地位的挑战。2010 年起,奥巴马政府即开始实施“亚太再平衡”战略,以应对中国崛起的挑战。美国“亚太再平衡”战略的实质是提升美国与地区同盟国以及友好国家的安全合作,并以此制衡中国崛起的速度和影响。印度虽然不是美国的军事同盟国,但在新的印太地区格局的安全形势下,美国积极发展与印度的安全合作。2012年,美国在“国防贸易及技术倡议”的框架下,提升了与印度的防务合作。2014年,美印又签署联合声明,表示将国防合作定位为双边关系的核心领域。2017 年印度总理莫迪访问华盛顿,在特朗普与莫迪会晤期间,特朗普表示,美国与印度的关系,“从来没有这么紧密和友好。”在美印联合声明中,美国支持印度反对中国的“一带一路”倡议。这次访问被印度媒体称赞为莫迪外交的重大胜利。
  特朗普上台后推行印太战略的目的十分明显,就是制衡中国的崛起。虽然特朗普几乎推翻了奥巴马时期所有的对内和对外政策,但其对华战略却没有发生实质性的变化,只是在制衡程度和手段上更加简单粗暴。其印太战略可以看成是奥巴马“亚太再平衡”的加强版。从现实主义理论视角看,制衡中国崛起是美国的理性战略选择。特朗普的贸易战试图在经济和贸易领域遏制中国经济的发展势头,其印太战略旨在为从安全领域制衡中国进行战略布局。在中美贸易战的背景之下,印太战略给中国制造的压力显得更加紧迫。
  然而,现实主义理论框架下产生的美国印太战略,想要达到制衡中国的目的,还面临着三大难题。一是美国印太战略成功的关键是印度的战略走向。美国及其盟友(日本和澳大利亚)都一直鼓动印度在“印太”安全格局中主动发挥制衡中国的“急先锋”作用。然而,印度自身并不愿被美日澳等国当枪使,特别是不结盟运动的创始国身份,导致其在与美国及其他国家的结盟问题上一直很纠结。虽然中印 2017 年在洞朗地区出现边境危机,但危机局限于陆地边界,并没有涉及印度在印度洋的传统势力范围。印度因此对美国印太战略的呼应仍然态度暧昧,这也可以从莫迪在 2018 年香格里拉安全对话会上的发言看出。当然,这不能排除印度的“软制衡”战略选择,即积极与美日澳进行安全方面的合作,但又坚决不结盟。这样,印度可以在中美之间两面逢源,获得更多的战略好处和优势。
  二是美国自身战略中心的不确定性。如前所述,印太这个概念在奥巴马时期就时常在美国领导人的对外话语中出现。但由于美国的双边盟友和地缘战略重心一直都在亚太地区,尤其是东北亚和东南亚。相比之下,美国在印度洋地区缺少正式的同盟国,难以有效地支持美国的战略延伸。如澳大利亚安全专家指出,印太概念的提出预示着美国面临“过度扩张”的危险,原因很简单,因为过度扩张将使美国不得不放弃对其地区的核心利益的关注。在奥巴马时期,美国对印太概念的呼吁多是表面文章。一个深层次的原因在于,虽然印太国家的崛起,尤其是印度的崛起,可能会削弱中国的地区影响力,但同时美国在该地区的领导权也可能面临挑战。美国尽管表面支持印度在地区事务中起到更重要的作用,尚不足以让美国因此牺牲其地区领导权。因此,奥巴马时期的美国太平洋司令部司令曾用“印度 ——亚洲太平洋”来代替“印太”概念,主旨在于强调美国是一个“太平洋国家”以及美国“轮辐”联盟体系的重要性。特朗普政府在 2018 年 6 月高调地将海军太平洋司令部改名为印太司令部,以此表明美国对印太的重视程度。然而,美国的战略重心转移或战略延伸却不会轻易通过改名字就得以实现。美国在奥巴马时期就开始面临的居于亚太和印太之间的战略重心纠结,还将继续影响特朗普今后在印太地区的具体战略部署。
  三是亚洲国家还没有将中国视为“共同威胁”。根据现实主义理论中的“威胁平衡”理论,国家间建立军事联盟的必然条件是面临“共同威胁”。因此,如果美国计划将印太安全合作向军事同盟的方向推进,决定其成功的关键是将中国塑造成地区的“共同威胁。”国际社会有论调认为,2008 年全球金融危机后的中国外交政策逐渐走向“强硬”,主要表现是中国在南海和东海的外交维权行为。美国学者江忆恩指出,所谓的中国外交趋于“强硬”的论调,其实是人为地夸大了中国外交政策的变化。事实上,即使在南海争端期间,中国也在不断加强与亚洲周边国家之间的双边关系。换言之,中国在周边国家的眼里,远远不是所谓的“共同威胁”;相反,中国是周边国家发展的机会。如果美国的印太战略基于将中国视为“共同威胁”,将不会得到亚洲国家的参与和支持。
  尽管如此,这并代表美国的印太战略今后不会发展为“反华军事联盟”。其实,决定性的因素是中国的战略选择,也就是说,今后美国印太战略的成功与否取决于中国是否会被地区视为“共同威胁”。中国为了维护自身权益在处理南海和东海争端中频频“亮剑”成为各方关注的焦点;中印 2017 年在洞朗地区形成的军事对峙也曾引起广泛关注。虽然中国目前已与周边国家妥善处理争端并化解了冲突,但这些潜在的领土和权益争端可能还会在今后的某
  个时期爆发。如果中国与周边国家关系持续恶化,印度有可能会选择放弃不结盟政策并与美日澳深化军事合作,甚至正式结盟。如果中美关系持续恶化,美国也可能破釜沉舟,不惜重金武装印度并扶持日本和澳大利亚以制衡中国。如果中国与周边国家矛盾四起,成为地区的“众矢之的”,“印太反华同盟”也将成为地区国家制衡“中国威胁”的工具。
  从现实主义出发,所谓的印太概念和印太战略都具有强烈的军事制衡以及军事遏制的性质。因此,一些自由主义学者主张,“印太”其实是一个可以促进经济合作以及地区主义的概念和战略。比如,澳大利亚在其 2012 年的外交白皮书中明确指明,印度洋已经取代大西洋成为世界上最繁忙、战略上最为重要的贸易走廊。全球 2/3 的石油和 1/3 的集装箱都要从印度洋经过。正是这样的经济逻辑才促使印太地区成为世界经济和战略的重心所在。
  此外,自由主义学者还认为,印太概念和印太战略是建立在成熟的地区机制基础之上的。例如,澳大利亚一位资深的印太学者指出,当东亚峰会在2005 年决定接纳印度、澳大利亚和新西兰成为正式成员时,“所谓的‘印太’时代就已经到来了,只是当时没有人在意而已。”
  2011 年,美国和俄罗斯也都正式加入东亚峰会,“印太”也因此成为了覆盖整个地区的地缘和战略概念。换言之,自由主义学者认为印太概念和战略的兴起基于亚洲地区主义的不断延伸,即东亚峰会成员的不断扩大。
  自由主义理论在支持印太概念和印太战略上面临两个问题。其一,世界经济发展的重心其实还在亚太地区,而非印太地区。虽然近年来,印度的经济发展速度颇快,但直到 2016 年,印度的国民生产总值 (GDP)还仅仅是中国的 1/5。此外,南亚地区国家经济相互依存度也比东亚国家低得多。比如,根据世界银行的数据,南亚国家间贸易占其总贸易额的比重低于5%。相比之下,东亚国家间的贸易额占其总贸易额的 35%。而经济一体化程度最高的欧盟国家间的贸易额则达到总贸易额的 60%。由于南亚国家间经济一体化程度较低,很难想象南亚国家挑起推动“印太”地区经济合作的重任。相反,南亚地区国家的加入可能严重影响和拖延本来朝气蓬勃的东亚经济合作和一体化进程。因此,促进地区经济合作和发展很难成为支撑印太概念和印太战略的理由。其二,所谓印太概念后面的“机制化”逻辑其实面临更大的问题。一方面,一些自由主义学者指出,由于印太地域广泛,没有一个地区机制可以涵盖整个印太地区。但另一方面,如上所述,一些学者认为印太地区的机制化基础来自于东亚峰会的自然延伸。首先,这种将印太概念认为是东亚峰会延伸的看法,本身就存在逻辑上的出入。因为,东亚峰会只是接纳了印度为成员国,而不是整个南亚地区国家。相反,目前比较流行的印太地域概念却是将整个南亚地区合并到原有的亚太地区。因此,很难将东亚峰会的扩大算成是印太地区机制发展的成果。除此之外,东盟领导的亚太地区机制化合作,包括东亚峰会本身,由于不能有力地帮助地区国家解决经济危机和地区挑战,也面临着很多批评和指责。
  如果寄希望于东盟挑起印太地区机制化合作的重任,的确有强人所难和不现实的感觉。
  一些建构主义学者希望用共同价值、观念和认知来充实印太概念和印太战略。西方的民主价值以及身份认同就成为将印太概念支撑起来的主要工具。比如,2007 年日本首相安倍晋三在印度国会的演讲中,重点提到了印度和日本的全球战略伙伴关系是建立在“共同拥有的以自由、民主和人权为主的价值观”基础之上。在 2012 年 12 月,安倍还提议成立印太地区的“民主安全钻石”——一个以共同价值观为基础的战略同盟来平衡中国日益增长的海军实力。西方的“民主”成为将日本、美国、澳大利亚、印度,可能还有菲律宾,都囊括在内的一个关键词,而这个关键词也赋予了印太战略一个共同的身份认同。澳大利亚 2016 年的国防白皮书也明确指出,澳大利亚将致力于同分享公共价值观(西方民主)的国家一起维护印太地区的“以规则为基础”的国际秩序。
  除了潜在的西方民主身份认同,一些澳大利亚的学者还将印太地区视为澳大利亚实现“规范倡导”( norm entrepreneurship) 的平台。比如,安德鲁·卡尔等人指出,澳大利亚可以将自身定位成为“规范倡导者”,在印太地区提倡规范的建立,以达到预防冲突和管理危机的作用。需要强调的是,澳大利亚学者提出的“规范倡导者”的身份作用与其政府一贯提倡的“以规则为基础”的国际秩序紧密相联,最终的目的是将印太地区建立成“安全共同体”或者是“和平区域”。
  建构主义理论在构建印太概念和印太战略中面临三个难题。一是西方的民主政体和民主观念在印太地区,以至于世界范围都面临挑战和收缩。正如美国研究世界民主浪潮的专家莱瑞·戴尔蒙指出的,“在 2000 年至 2015 年期间,西方的民主体制在27 个国家崩溃,其中包括肯尼亚、俄罗斯、泰国和土耳其。更让人担心的是,西方的民主体制在全球范围内好像正在失去感召力,一些新兴民主国家的政府不能满足其国民在自由、安全以及经济发展方面的要求,而一些所谓的成熟民主国家,如美国,也同样面临民主功能失调的尴尬境地。”西方民主在世界范围内的“退潮现象”严重挑战了一些国家试图通过强化“西方民主价值观”的方式,来促进印太地区国家间合作的想法。虽然日本的“民主安全钻石”可能不受影响,印太地区很多国家都不奉行严格意义上的西方民主式的政体。因此,这种以“民主价值观”为合作基础的印太合作机制不但不会促进印太国家间的合作,而且可能增加彼此间的分歧。
  二是以共同价值观为中心的建构主义观点一直强调构建所谓的“以规则为基础”的印太合作框架。然而,如何定义规则,什么是印太地区应该有的规则,什么是应该摒弃的规则,这些在印太概念的支持者中尚未达成明确的共识。在亚太地区,随着以东盟为中心的地区主义的发展,逐渐形成了以“东盟方式”为基本行为和决策原则的地区规则。在印太地缘概念中,南亚国家是一个重要组成部分,但彼此间矛盾重重(尤其是印度和巴基斯坦之间),并不存在一个各国都接受的行为准则。当然,我们可能希望“东盟方式”被南亚国家渐渐接受,但这种想法即使不是海市蜃楼,也将需要很长时间才可能实现。除此之外,在领土和领海争端中,各国根据各自不同的国家利益对所谓的国际法和国际规则进行诠释,也导致所谓的“国际规则”很难在国家间达成共识。
  三是即使所谓的“印太核心国”也仍未在观念上对印太的地缘概念和战略影响达成一致。比如,美国将印太地缘概念定义为美国“轮辐安全同盟”向印度洋上的延伸。澳大利亚一直寄希望于在印太地区占据中心甚至是领导地位,因为从地缘政治上看,澳大利亚同时面向太平洋和印度洋。在印太战略格局中,印度好像被其他国家推到了制衡中国的前线,但印度似乎还没有做好充当“反华马前卒”的准备。对于日本来说,它所谓的“自由和开放”的印太战略就是为了平衡中国日益增长的实力。然而,日本这种战略平衡观念却得不到澳大利亚和印度的公开支持。因此,由于在印太地缘概念和战略目的上的差异,试图通过共同价值和共享观念来构建“印太”的提议和想法都将面临巨大困难。
  二、制度制衡理论与美国印太战略
  综上所述,国际关系的三种常用理论,现实主义、自由主义和建构主义在解释印太概念和印太战略上都有缺陷。国际关系理论上的缺陷似乎并没有阻止印太概念和印太战略在地区事务中的再次兴起。尤其是在特朗普执政以来,美、日、澳、印似乎重新开始了新一轮印太战略的炒作。如何理解印太概念和印太战略的产生及其影响,已成为中国制定相应政策的关键。
  本文以制度制衡理论为基础对印太概念和印太战略作出全新诠释。制度制衡理论的主要观点是,在经济相互依存度不断加深的全球化背景下,各个国家倾向于通过在多边机制中的竞争来追求其权力和影响力的最大化。而国家在多边机制中的竞争是通过“制度制衡”来实现的。制度制衡理论也被称为“制度现实主义”,是建立在现实主义理论框架下的中层理论。制度现实主义是一种现实主义理论,强调竞争而非合作是国家在无政府国际体系下的常态,同时又强调制度可以成为一种帮助国家竞争权力和影响的工具。和军事制衡一样,国家可以通过制度制衡来追求安全和发展。2008 年以后,笔者以亚太地区国家间在安全、经济和外交领域的制度竞争为研究对象,通过一系列的案例分析,不断推动制度制衡理论的发展和完善。
  制度制衡理论提出,国家间的制度制衡具体包括三种类型,分别是包容性制度制衡、排他性制度制衡和制度间制衡。包容性制度制衡是指将制衡的目标国家纳入多边制度的战略。这个多边机制的规则及规范将被用来约束和塑造目标国家的行为。举例来说,东盟地区论坛的建立被解读为 20 世纪 90年代地区国家约束中国并使其社会化的一种政策选择。排他性制度制衡是指从现有制度中将制衡目标国排除在外的战略选择。这一机制的凝聚力和合作将对制衡目标国施加压力或抵消目标国所带来的威胁。亚洲金融危机后,东盟“10+3”机制就是亚洲国家对美国采取排他性制度制衡的一个范例。制度间制衡是制度制衡的扩展形式,这种制衡策略可以是包容性的,也可以是排他性质的。制度间制衡的独特性并不在于制度制衡的目标,而在于制度制衡的方式。采取制度间制衡战略的国家不仅支持新制度的建立,还试图使用这个新机制来替代既有的旧机制,而不是推动新旧制度的共存。
  通过制度制衡理论,我们可以从三个层次分析印太概念和印太战略的兴起。首先,美、日、澳、印所倡导的印太地缘概念和随之而来的印太战略是这些国家在全球化背景下采取的制度制衡战略,而这种制度制衡的目标是中国。由于中国在地区事务中实力的不断增长和崛起,周边国家对中国的疑虑也随之上升。虽然中国一贯奉行和平发展道路,但其与美国及其地区盟友之间的矛盾却是结构性的,即不是中国一个国家通过和平外交政策可以改变的。因此,从理性选择的角度出发,不难理解为什么美国在2008 年以后,加紧了对中国崛起的制衡。从奥巴马到特朗普,美国对中国的政策逐步由接触到制衡,甚至到了对抗的程度。这一点从特朗普在其 2017 年《国家安全战略》报告中,将中国定位为“战略对手”就不难看出。同理,日本对中国的防范之心,与美国相比有过之无不及。原因也很简单,作为中国的邻国,日本将是第一个受到中国崛起影响的国家。2010 年,中国在国民生产总值上已超过日本,成为世界第二大经济体。出于历史原因,中国和日本还存在领土争议,这更增加了日本对中国的担心。澳大利亚作为美国的盟友,一直奉行“唯美是瞻”的安全战略。因此,其对中国的安全敌意主要来自其与美国的盟友关系。印度对中国的态度与日本相似,因为印度也是中国的邻国,并且还存在没有解决的边界问题。
  虽然如此,这四个国家并没有依靠军事手段制衡中国的“潜在威胁”。主要原因是在全球化的背景下,中国与这些国家的经济相互依存度不断加深,作为世界第二大经济体和最大贸易国,中国是这四个国家最重要的贸易和经济伙伴之一。所以,任何军事制衡和军事对抗都将会给这些国家的经济和贸易带来巨大损失。因此,这些国家理性地选择了制度制衡战略,而非传统意义上的军事制衡。然而,这并不是说,这些国家会对中国放弃军事制衡手段。相反,美国及其盟友可能会不断加深军事同盟合作,来防范和制衡中国在军事上对它们造成的威胁。在印太机制下,这种军事合作还没有发展到军事同盟的程度。2017 年,美、日、澳、印重新开启曾经搁置10 年之久的“四国安全对话”。虽然参会人员级别较低,但可以预见这四个国家在安全上的合作将在今后不断加深。
  其次,印太机制的兴起是这些国家对中国实施的排他性制度制衡,其目的是通过建立排除中国在外的印太机制来平衡中国在该地区的影响。这种印太机制可以通过两种方式制衡中国。一方面,由于这种机制具有排他性,中国将在地区事务中处于一种孤立状态。通过这种孤立形式,这些国家希望可以迫使中国在一些地区事务上作出让步,用以打破这种孤立。另一方面,这种排他性的机制可以通过增加机制内国家间的合作与协调,形成机制共识,以对付机制外的“共同对手”,即中国。这种机制内的协调可以是安全方面的,也可以是经济方面的,也可以两种兼顾。总之,机制内国家间的合作越紧密,其对机制外国家的制衡程度就越高,效果也就越好。最后,印太机制的不断完善可能会给中国崛起造成艰巨挑战。2018 年以来,特朗普政府执意对华发起贸易战,通过增加巨额关税对华施加压力。在这一背景下,美国没有太多的精力投入到印太机制的战略建设之中。但是,短期内中美在贸易问题上达成协议的可能性仍然存在。如果贸易纷争告一段落,美国仍然会继续选择推进印太机制,以达到借助制度安排和盟友协作来约束中国的目的。印太机制的继续发展可能从三方面给中国崛起设置障碍。其一,美国和日本已经表示,印太机制国家中的合作可能包括在地区发展中国家基础设施方面的融资和建设。如果印太机制向基础设施建设方向发展,将与中国”一带一路”的建设和投资形成竞争。这种竞争可以是良性的,但无疑给中国与“一带一路”沿线国家的合作增加了不必要的难度。此外,在经济领域,印太机制也有向小自由贸易区发展的可能,其合作模式可能是美、加、墨重新签订的北美自贸区的形式。印太自贸区一旦形成,极有可能对中国对外贸易产生冲击。其二,印太机制内国家可能不断升级安全合作。如上所述,“四国安全对话”在 2017 年已经重启,而且海洋安全方面的合作不断深化,联合军演时有发生。此外,这四个国家可能会在南海和东海海洋权益与领土争端问题上,加强协商、统一立场,甚至集体行动。比如,如果这四国或者印太机制的三国在南海实现联合巡航,可能会严重挑战中国在南海的正常权益。
  其三,如果印太机制不断扩大,地区一些重要国家可能会加入,比如印度尼西亚。出于印太机制可能对东盟在地区合作和地区多边主义发展中的领导地位造成挑战的考量,东盟在整体层面对印太机制的疑虑较多,以观望为主。但是,作为东盟潜在领导国的印度尼西亚却对“印太”这个地缘概念及其战略意义非常重现。其领导人寄希望于印尼能在印太机制的建设中发挥重要作用,以提升其在地区事务中的领导地位。因此,在印尼和一些亲美东盟国家(如新加坡)的运作下,不排除东盟改变其排斥印太机制的态度。如果东盟集体靠近印太机制,中国在地区事务中很有可能被孤立,或者被边缘化。
  三、中国应对印太战略的制度制衡选项
  面对中国持续快速崛起,奥巴马和特朗普时期的美国分别尝试通过“跨太平洋伙伴关系协议”和印太机制对中国进行排他性制度制衡,但尚未上升到全面对抗和军事制衡的地步。为了化解这种排他性制度安排对中国崛起造成的阻碍,本文依据制度制衡理论提出三项政策建议。
  首先,采取分化政策,瓦解印太机制内合作的形成和升级。现在中国国内有一种观点,认为印度是印太地区合作的关键。因此只要做好印度的工作,中国面临的来自美国的印太战略压力即可不攻自破。中印关系的缓和的确会削弱美国印太战略对中国的压力。然而,如果仅仅依靠缓和中印关系,中国的应对政策就会显得太过被动和单一。中印关系的缓和不仅仅依靠中国单方面的努力,另外将所有希望都放在印度态度的转变之上,中国可能要付出不必要的让步和代价。印度领导人也明白其在美国印太战略和印太地缘政治中的重要性,因此极可能在战略上两面逢源,在中美之间不但寻找战略平衡还会从双方赚取战略好处和战略资源。因此,中国的分化战略不能以印度为中心。相反,中国要广撒网,积极发展与日本和澳大利亚的双边关系。
  2018 年 10 月底,安倍成功访华,中日关系积极改善。安倍是印太概念的倡导者,也是四国基础设施投资基金以及“四国安全对话”的牵头人。改善与日关系,将会缓解中国在印太地区的压力。2018年 11 月初,澳大利亚新外长也访问北京,希望改善与中国的双边关系。2019 年澳大利亚将迎来大选,如果目前的在野党工党上台,由于经济上的压力,可能进一步寻求改善与中国的关系。这将是中国分化印太机制压力的最好时机。中国应该明确反对排他性“四国安全对话”的进一步发展。2008 年,来自于澳大利亚工党的陆克文曾经因为中国的反对,主动退出美国所倡导的“四国安全对话”,这导致“四国安全对话”机制停摆长达 10年之久。虽然中国不必寄希望促使澳大利亚新政府主动退出“四国安全对话”机制的历史重演,但也应该借澳大利亚政府急于修复对华关系的契机,有效地削弱“四国安全对话”的进一步发展。
  其次,中国应主动出击,以相应的制度制衡战略来化解美国印太战略和“四国安全对话”的压力。中国可以进一步加强与东盟的关系。近年来,东盟的战略地位在大国竞争中似乎有些下降,这也是为什么印度尼西亚考虑与美国的印太战略接轨,以实现其超越东盟的地区领导目的。然而,需要指出的是,东盟大部分国家对印太概念和印太战略表现冷淡。所以中国应主动加强与东盟的关系,并帮助东盟重新拾起领导地区多边机制建设的信心。加强与东盟的合作,中国就要在南海的行动上有所缓和,与东盟早日签署“南海行为准则”,提升与东盟的战略互信,加强东盟“10+3”、东盟“10+1”、东盟地区论坛以及东亚峰会在地区多边机制中的重要作用。通过活跃和提升这些已有多边机制的作用,中国可以成功削弱和限制美国印太战略的地区建设,尤其是“四国安全对话”在地区安全事务中的影响。这是制度制衡战略中“制度间制衡”的战略应用。
  最后,中国还应该主动联合东盟一些国家的力量,提出加入“四国安全对话”机制,并扩大印太机制。这是依据包容性(参与性)制度制衡理论所制定的战略应用。通过扩大安全对话的范围和参与程度,中国一方面可以参与协商议题的制定和讨论范围的限定,有利调控安全对话对中国的影响和压力。另一方面,越多的国家参与就越会削弱美国在安全对话中的重要性和控制力。对于美日提出的建立印太基础设施建设基金,中国应积极支持。安倍访华的一个外交成果就是中日双方达成了在第三国进行基建合作的意向。所以,中国不应排斥或反对美国与其盟国所倡导的在基础设施项目上的投资。相反,中国可以考虑将“一带一路”与印太机制接轨,通过美国和日本的资金和管理经验,分散中国单独投资基础设施建设的风险。可以参考中国建设亚洲基础设施投资银行的经验,逐渐实现中国基础设施建设上的多边化和国际化,这样可以规避西方在“一带一路”项目上的无端指责和指手画脚,并增强中国在多边机制和全球治理中的领导经验。
  美国及其盟国所倡导的印太地缘概念及其相关的印太战略已经导致中国所面临的地区安全格局发生重大变化。由于中美之间不可调和的结构性矛盾,美国已经将中国视为最主要的“竞争对手”。特朗普发动的贸易战仅仅是中美全面对抗的开始。美国还将在其他方面对中国的崛起进行遏制和打压。由于目前中美在经济和贸易上还具有高度的相互依存,美国及其盟国对以军事手段遏制中国的战略还有所顾忌。因此,中国需要积极开放经济领域,不断加深与美国及世界其他各国的经济相互依存,这样才能避免中美两国陷入美苏形式的“新冷战”。
  然而,经济相互依存的深化并不能从根本上化解中美之间的战略竞争。美国所倡导的印太战略实际上是美国及其盟国对中国崛起实施的排他性制度制衡。其目的是通过美、日、澳、印在印太机制中的实施的经济和安全合作,制衡和限制中国不断增长的地区影响力。这种排他性制度制衡不但可能会让中国在地区外交中深陷孤立境地,而且可能产生地区连带作用,鼓励一些与中国有矛盾和争端的国家主动挑战中国。因此,中国应尽早做好战略上的准备,防范美国印太战略对中国在地区安全和经济合作上的负面影响。
  从制度竞争理论出发,中国应考虑机制分化策略,通过改善与印度、日本及澳大利亚的双边关系,实现瓦解美国的印太集结。同时,中国需考虑加强与东盟的关系,通过大力支持以东盟为主的亚太多边机制建设,来削弱以美国为主的印太机制。这是制度制衡理论中制度间制衡的战略应用。最后,中国可以实施包容性制度制衡战略,通过主动参与和加入印太机制的建设,来弱化印太机制中对华的针对性并化解敌意。通过扩大“四方安全对话”,中国可以积极影响地区安全议程的制定和实施。如果中国可以将“一带一路”倡议与印太机制中的基础设施建设基金项目相结合,这不但可以促进中国“一带一路”项目逐渐走向国际化和多边化,还可以提升中国在全球治理中的地位和影响。虽然中美关系面临结构性的矛盾,由于核武器的相互威慑,以及经济相互依赖所产生的高价成本,使得直接的军事冲突的可能性较低。所以,制度制衡将是美国与中国进行战略博弈的主要形式,而围绕印太所进行的各种形式的制度制衡,将是影响中国在地区以及世界范围内能否实现和平崛起的关键。
发布时间:2019年03月12日 来源时间:
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